Anpassungsdruck für bestehende Betrauungsakte der öffentlichen Hand?

Überträgt eine Kommune einem Unternehmen eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse – etwa im Bereich Energieversorgung, Tourismus oder Krankenhausversorgung –, gelten für eine solche Betrauung Ausnahmen vom Beihilfenverbot. Geregelt ist dies im DAWI-Freistellungsbeschluss. Dieser liegt nun in einer neuen Fassung vor – und bringt neue Gestaltungsspielräume auch für bestehende Betrauungsakte.

Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Zuwendungen (Beihilfen), die bestimmte Unternehmen begünstigen, den Wettbewerb verfälschen oder den Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten beeinträchtigen, sind grundsätzlich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar. Zweck des Beihilfenverbots ist es, für alle Unternehmen gleiche Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Europäischen Union sicherzustellen.

Erfüllt eine Zuwendung der öffentlichen Hand alle genannten Kriterien, gelten ein Notifizierungsgebot und ein Durchführungsverbot. Im Klartext: Die Beihilfe muss zur Europäischen Kommission angezeigt werden und darf so lange nicht gewährt werden, bis die Europäische Kommission sie genehmigt. Verstoßen die staatliche Stelle und das Unternehmen gegen dieses Verbot und setzen die als Beihilfe zu wertenden Maßnahmen trotzdem um, sind diese Maßnahmen regelmäßig nichtig und es droht eine Rückforderung.

Ausnahme: die DAWI-Freistellung

Doch keine Regel ohne Ausnahme: Das Beihilfenverbot greift nicht, wenn es um Ausgleichsleistungen zugunsten von Unternehmen geht, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) betraut sind. Geregelt ist dies im DAWI-Freistellungsbeschluss. Werden dessen Anforderungen eingehalten, entfällt die Notifizierungspflicht, sprich: die Beihilfe muss der EU-Kommission nicht angezeigt werden. Seit dem 8. Januar 2026 ist der neue DAWI-Freistellungsbeschluss (EU) 2025/2630 anwendbar. Er führt den Rechtsrahmen des bisherigen DAWI-Freistellungsbeschlusses (EU) 2012/21 fort. Gleichwohl enthält er einige für die Praxis relevante Änderungen, die vor allem Kommunen bei der Ausgestaltung von Betrauungen an DAWI beachten sollten.

Wesentliche Neuerungen im Überblick

Der DAWI-Freistellungsbeschluss (EU) 2025/2630 enthält unter anderem folgende praxisrelevante Anpassungen:

Anhebung der allgemeinen Ausgleichsschwelle
Die zulässige durchschnittliche Ausgleichshöhe, das heißt der Betrag der als Ausgleich für die Erbringung der DAWI-Leistung gewährt werden darf, steigt von 15 auf 20 Millionen Euro pro Jahr.

Klarstellung zum Unternehmensbegriff
Für die Bestimmung verbundener Unternehmen verweist der Beschluss nun ausdrücklich auf Art. 2 Abs. 2 der DAWI-De-minimis-Verordnung (EU) 2023/2832. Danach gelten mehrere Unternehmen als ein einziges Unternehmen, sofern sie im Sinne dieser Vorschrift miteinander verbunden sind.

Eine Verbindung liegt insbesondere vor, wenn

• ein Unternehmen die Mehrheit der Stimmrechte eines anderen Unternehmens hält,
• ein Unternehmen berechtigt ist, die Mehrheit der Mitglieder eines Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans zu bestellen oder abzuberufen,
• ein Unternehmen aufgrund eines Vertrags oder der Satzung einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen ausüben kann oder
• ein Unternehmen Anteilseigner eines anderen Unternehmens ist und gemeinsam mit weiteren Anteilseignern die alleinige Kontrolle über die Mehrheit der Stimmrechte ausübt.

Maßgeblich ist insoweit die Definition nach Art. 2 Abs. 2 der DAWI-De-minimis-Verordnung.

Diese Einordnung kann Auswirkungen auf die Berechnung der maßgeblichen Schwellenwerte haben. Bei verbundenen Unternehmen gilt die genannte Ausgleichsschwelle nicht isoliert für jedes einzelne Unternehmen, sondern einheitlich für den gesamten Unternehmensverbund. Keine Verbundenheit im Sinne der Verordnung liegt hingegen vor, wenn DAWI-Erbringer jeweils mit derselben öffentlichen Stelle oder derselben Einrichtung ohne Erwerbszweck verbunden sind. In diesen Fällen erfolgt keine einheitliche Betrachtung als „ein einziges Unternehmen“ bei der Schwellenwertberechnung.

Flexibilisierung der Überkompensationskontrolle

Nach neuer Regelung ist nun ein Fünf-Jahres-Rhythmus zulässig. Unter engen Voraussetzungen kann eine Kontrolle im Nachhinein auch vollständig entfallen, etwa wenn die Tätigkeit nahezu ausschließlich DAWI-bezogen ist und Gewinne vollständig in die DAWI-Tätigkeit reinvestiert werden. Typischerweise kommt dies insbesondere bei sozialen Trägern, Wohnungsbaugesellschaften mit ausschließlich sozialer Zweckverfolgung sowie bestimmten Kultureinrichtungen in Betracht. Voraussetzung ist eine präzise Regelung dazu im Betrauungsakt.

Neue Fördermöglichkeiten und erweiterter Anwendungsbereich

Erstmals erkennt der neue Beschluss ausdrücklich auch erschwinglichen Wohnraum als DAWI an. Begünstigt werden können neben sozial benachteiligten Haushalten auch Haushalte mit mittlerem Einkommen, sofern ein Marktversagen nachgewiesen wird. Ausgleichsfähig sind u. a. Neubau- und Sanierungskosten, Grundstücks- und Bestandserwerb, Maßnahmen zur Energieeffizienz, Klimaanpassung und Barrierefreiheit sowie laufende Betriebskosten im Rahmen des DAWI-Auftrags.

Daneben bestätigt oder präzisiert der Beschluss weitere DAWI-Bereiche, unter anderem:

• Soziale Dienstleistungen und Gesundheitswesen (z. B. Krankenhäuser, Pflege- und Betreuungsdienste)
• Kritische Arzneimittel und Lieferketten, einschließlich Herstellung, Lagerung und Verteilung
• Luft- und Seeverkehrsverbindungen zu Inseln, nun auch ausdrücklich für Frachtverkehre
• Flughäfen und Häfen, mit angehobenen Verkehrsobergrenzen und Einbeziehung von Binnenhäfen

Fortgeltende beihilfenrechtliche Leitplanken

Die zentralen formellen beihilfenrechtlichen Leitplanken bleiben auch unter der neuen Regelung unverändert. Hierzu zählen insbesondere die ausschließliche Finanzierung der DAWI ohne Querfinanzierung nicht DAWI-bezogener Tätigkeiten, eine obligatorische Trennungsrechnung zur eindeutigen Zuordnung von Kosten und Einnahmen, die Vermeidung von Überkompensationen und gegebenenfalls deren Rückforderung sowie die Durchführung einer unabhängigen externen Kontrolle.

Diese Anforderungen müssen im Betrauungsakt vollständig und präzise geregelt sein. Pauschale oder lediglich rudimentäre Vorgaben genügen den Anforderungen des neuen DAWI-Freistellungsbeschlusses nicht.

Transparenz und Beihilfenregister

Ab dem 1. Januar 2028 unterliegen Ausgleichsleistungen von mehr als einer Million Euro den erweiterten Transparenzpflichten des DAWI-Freistellungsbeschlusses (EU) 2025/2630. Sie müssen dann in einem zentralen Beihilfenregister veröffentlicht werden. In dem Register sind insbesondere der Betrauungsakt, der Beihilfeempfänger sowie Höhe und Dauer der gewährten Ausgleichsleistung anzugeben.

Übergangsregelung und Anpassungsbedarf

Der neue DAWI-Freistellungsbeschluss sieht eine zweijährige Übergangsfrist vor. Betrauungsakte, die auf der Grundlage von Beihilferegelungen erlassen wurden, welche ihrerseits auf dem alten DAWI-Freistellungsbeschluss beruhten, behalten ihre Freistellungswirkung bis zum 8. Januar 2028. Mit Wirkung zum 9. Januar 2028 entfällt diese Freistellungswirkung.

Hiervon ausgenommen sind soziale Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, beispielsweise klassische soziale Dienstleistungen wie etwa in der ambulanten Pflege oder im Bereich sozialer Wohnraum. In diesen Fällen bleibt die Freistellungswirkung bis zum Ende der jeweiligen Betrauung bestehen.

Die Übergangsregelung wirft allerdings einige Auslegungsfragen auf. Aus dem Umstand, dass Einzelbeihilfen im sozialen Bereich ausdrücklich erwähnt sind, könnte im Umkehrschluss gefolgert werden, dass Einzelbeihilfen außerhalb des sozialen Bereichs nicht von der Übergangsregelung erfasst sind und dass für sie entsprechende Betrauungsakte ab dem 9. Januar 2028 neu gefasst werden müssen. Bei kommunalen Tätigkeiten beispielsweise in der Energieversorgung, im Bereich Infrastruktur oder bei wirtschaftsnahen Dienstleistungen kann dies zu Abgrenzungs- und Rechtsunsicherheiten führen. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich eine frühzeitige Überprüfung bestehender Betrauungsakte sowie eine Bewertung der jeweiligen Tätigkeitsbereiche, um etwaigen Anpassungsbedarf rechtzeitig zu identifizieren.

Mit der Neuregelung entfällt die bislang geltende Zitierpflicht. Es ist daher nicht mehr zwingend erforderlich, den jeweils aktuellen DAWI-Freistellungsbeschluss ausdrücklich im Betrauungsakt zu benennen. Bestehende Betrauungsakte, auch in den Bereichen Energieversorgung und Infrastruktur, können daher grundsätzlich weiterhin wirksam sein, sofern sie den materiellen und formellen Anforderungen des neuen DAWI-Freistellungsbeschlusses entsprechen.

Fazit

Der DAWI-Freistellungsbeschluss (EU) 2025/2630 eröffnet neue beihilfenrechtliche Spielräume und reduziert an einzelnen Stellen den administrativen Aufwand. Gleichzeitig erhöht er aber den Anpassungsbedarf für bestehende Betrauungsakte. Kommunen und kommunale Unternehmen sollten daher ihre bestehenden Regelungen frühzeitig überprüfen und an den neuen Rechtsrahmen anpassen. Nur so lassen sich auch künftig rechtssichere Finanzierungs- und Organisationsmodelle gewährleisten.